В ЭТОЙ ГЛАВЕ ВЫ

• Получите представление о том, как американское правительство получает и расходует средства_____________
• Рассмотрите эффективность издержек налогообложения
• Узнаете об альтернативных способах оценки справедливости налоговой системы_______________________
• Увидите, почему изучение вопроса о распределении налогового бремени существенно важно для оценки налоговой системы
• Рассмотрите дилемму эффективности и справедливости, с которой сталкиваются разработчики налоговой системы

Аль Капоне, печально известного американского гангстера, «крестного отца» пре­ступного мира 1920-х гг., никогда не обвиняли ни в одном из организованных им преступлений - он попал в тюрьму за уклонение от уплаты налогов. Вот к чем} приводит игнорирование утверждения Бенджамина Франклина: «В этом мире нет ничего более постоянного, чем смерть и налоги».

Во времена Б. Франклина налоги среднего американца составляли менее 5 % его дохода, и такое положение сохранялось в течение следующих ста лет. Однако в XX в. налоги оказались в центре экономической жизни обычного человека которому приходится «жертвовать» правительству (с учетом подоходного на­лога, налога на прибыль корпораций, налога на заработную плату, налога с продаж и налога на собственность) до 35 % дохода. (далее...)

Федеральное правительство собирает около двух третей всех налогов. Оно получает доходы самыми разными способами, направлений их использования - еще больше.

Денежные поступления. В табл. 12.1 представлены денежные поступления федерального правительства в 1995 г. Они составили $ 1351 млрд. Чтобы пропустить» эту астрономическую цифру на землю, мы можем разделить ее на численность населения США (в 1995 г. - около 263 млн человек). Оказыва­ется, что средний американец перечислил на счета федерального правительства $ 5134, а обычная семья из четырех человек - $ 20 528.

Самый крупный источник поступлений федерального правительства - подоходный налог. Почти все американские семьи заполняют к 15 апреля налоговые

декларации, чтобы показать, какую часть своего дохода они должны правительству. Требуется, чтобы каждая семья отчитывалась по всем формам доходе. заработной плате, процентам по сбережениям, дивидендам, полученным по акциям корпораций, прибыли от любых видов бизнеса и т. д. Затем, исходя из величины общего дохода, рассчитывается задолженность по налоговым платежам семьи.

Задолженность по налоговым платежам не просто пропорциональна доходу семьи. Закон требует более сложных расчетов. Налогооблагаемый доход рассчитывается с помощью вычитания из общего дохода семьи расходов и некоторой суммы, определяемой в зависимости от количества иждивенцев (преимуществ

но детей). Задолженность по налоговым платежам рассчитывается с помощью шкалы налогооблагаемого дохода (табл. 12.2), в которой представлены предель­ные ставки налога - ставка налога исчисляется с каждого доллара сверх ука­занных сумм. Так как предельная налоговая ставка по мере увеличения дохода возрастает, высокообеспеченные семьи выплачивают правительству значитель­ную часть дохода. (Более полно мы рассмотрим концепцию предельной налого­вой ставки ниже.)

Второй по значимости источник налоговых поступлений федерального прави­тельства - налоги на заработную плату, которую каждая фирма выплачивает своим сотрудникам. В табл. 12.3 этот вид денежных поступлений правительства называется налогами социального страхования, так как они направляются на оп­лату социального и медицинского страхования. Социальное страхование - это программа поддержки жизненного уровня пожилых граждан США. В 1995 г. гумма налога социального страхования, выплаченного средним американцем, соста­вила $ 1842.

Следующий по значению - налог на прибыль корпораций. Корпорация - это бизнес, организованный в форме отдельного юридического лица. Правительсттво, исходя из размера прибыли, облагает налогом прибыль каждой корпорации, которая рассчитывается как разница между выручкой от реализации товаров и услуг корпорации и издержек производства товаров или услуг. Отметьте, что прибыль корпорации, в сущности, облагается налогом дважды. Первый раз - налогом на прибыль корпораций; второй раз - подоходным налогом, когда ком­пания направляет часть прибыли на выплату дивидендов акционерам. (далее...)

Правительства штатов и местные администрации собирают около 40% всех уплачен­ных населением США налогов. Давайте рассмотрим их источники и направления использования.

Денежные поступления. В табл. 12.4 представлены доходы правительств шта­тов США и местных администраций. Общие денежные поступления составили в 1992 г. $973 млрд; в расчете на душу населения (в 1992 г. население США составляло около 255 млн человек) - $ 3811.

Основные источники поступлений на региональном и местном уровнях - налоги на продажи и налоги на имущество. Налоги на продажи взимаются как процент от общей суммы покупок в магазинах розничной торговли. Каждый раз, когда потребитель покупает товар, он оставляет в кассе магазина дополнитель­ную сумму, которую торговец перечисляет на счет правительства штата. В не­которых штатах предметы первой необходимости (продукты питания, одежда) налогом на продажи не облагаются. Налоги на имущество взимаются как про­цент от стоимости земли и зданий и уплачиваются владельцами недвижимости. В совокупности два этих налога составляют почти 40 % всех денежных поступ­лений.

Правительства штатов и местные администрации также взимают подоходный налог и налог на прибыль корпораций. Во многих случаях налоги штатов и местные налоги аналогичны федеральным, в других они различаются (например, ставка налога на заработную плату устанавливается значительно ниже ставки налога на банковские проценты или дивиденды). Некоторые штаты вообще отка­зались от налогообложения доходов своих жителей.

Правительства штатов и местные администрации получают определенные сред­ства из федерального бюджета в соответствии с политикой перераспределения средств между штатами. Эти трансферты часто связаны с определенными про­граммами, которые субсидируются федеральным правительством. (далее...)

Налоги оказывают непосредственное воздействие на принимаемые индивидами решения. Если правительство облагает налогом мороженое, его потребление снижается, а покупки замороженного йогурта возрастают. Если правительство облагает налогом площадь жилых домов, число строящихся зданий сокращает­ся, а кое-кто вынужден переселиться в дом меньших размеров. Зато возрастают расходы населения на приобретение других потребительских товаров. Если пра­вительство облагает налогом заработную плату, стимулы населения к работе сни­жаются, появляется больше свободного времени.

Искажение стимулов ведет к безвозвратным потерям. Безвозвратная потеря в результате введения налога возникает, когда уменьшение экономического бла­госостояния налогоплательщиков превышает возрастание налоговых поступлений (гл. 8). Безвозвратная потеря означает снижение эффективности рыночного распределения ресурсов, так как индивиды распределяют ресурсы в соответствии с налоговыми стимулами, а не с истинными издержками и выгодами производ­ства и приобретения товаров и услуг.

Рассмотрим пример. Предположим, что Джо оценивает пиццу в $ 8, а Джейн - в $ 6. В отсутствие налога цена пиццы отражает издержки ее изготовления. Да­вайте предположим, что цена пиццы составляет $ 5; в этом случае ее покупают и Джо и Джейн. Потребители получают некоторый излишек, равный ценности пиццы за вычетом суммы, которую они заплатили. Потребительский излишек Джо состав­ляет $ 3, Джейн - $ 1, общий потребительский излишек - $ 4.

Допустим, что правительство установило налог в размере $ 2 с пиццы; соответ­ственно ее цена возрастает до $ 7. Купив пиццу, Джо получает потребительский излишек в размере $ 1, а Джейн вынуждена отказать себе в удовольствии, так как цена пиццы с налогом превышает ее ценность для девушки. Правительство получа­ет доход в размере $ 2 с пиццы, которую приобрел Джо. Общий потребительский излишек сократился на $ 3 ($ 4 минус $ 1). Общий потребительский излишек сокра­тился на величину, превышающую налоговые поступления, а значит, в нашем слу­чае безвозвратная потеря составила $ 1. (далее...)

Если 15 апреля вы поинтересуетесь самочувствием своих американских знакомых. вы услышите, что неизбежный спутник заполнения налоговых деклараций - го­ловная боль. Административное бремя любой налоговой системы - еще один вид издержек налогоплательщиков. Сюда мы относим не только время, проводимое за заполнением деклараций в начале апреля, но и время, необходимое для записей расходов и доходов в течение года, и ресурсы, которые правительство направляет на исполнение налогового законодательства.

Многие налогоплательщики - особенно те, чьи доходы облагаются по максимальным ставкам, - нанимают юристов и бухгалтеров, которые помогают им  рассчитаться по налоговым обязательствам. Специалисты по налоговому законодательству заполняют налоговые декларации клиентов и помогают им вести дела так, чтобы уменьшить сумму налогов. Такое поведение представляет собой легальную минимизацию налогов, в противоположность незаконному уклонению от налогов.

Критики налоговой системы утверждают, что такие советники помогают кли­ентам уклоняться от налогов, отыскивая лазейки в статьях налогового кодекса. В некоторых случаях такие возможности уменьшения налогов - результат оши­бок Конгресса, возникающие благодаря двусмысленности или упущениям налого­вого законодательства. Но гораздо чаще они связаны с различным отношением конгрессменов к определенным типам поведения налогоплательщиков. Например, Федеральный налоговый кодекс США стимулирует инвесторов, вкладывающих средства в муниципальные облигации, так как Конгресс стремится облегчить дос­туп правительств штатов и местных администраций к заемным средствам. Большинство таких лазеек хорошо известно конгрессменам, которые разрабатывают налоговую политику; но то, что становится лазейкой для одного налогоплательщи­ка, другой воспринимает как оправданное изъятие налога. (далее...)

По данным одного исследования, ад­министративное бремя малого бизнеса, облагаемого теми же налогами, что и крупные корпорации, в десять раз тя­желее нагрузки на крупные компании.

ВЫПОЛНЕНИЕ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: БРЕМЯ, КОТОРОЕ НЕСЕТ МЕЛКИЙ БИЗНЕС

Роберт Херши

Налоговые платежи Dante's Restaurant Inc., сети ресторанов в трех городах шта­та Пенсильвания, - лишь малая песчин­ка в денежных платежах, получаемых федеральным правительством (более $ 1 трлн в год). Но для людей вроде Льюиса Кэмина, бухгалтера Dante, ис­полнение налогового кодекса - посто­янная головная боль. Каждые две не­дели - денежные переводы для системы социального страхования н подоходный налог, ежеквартальные отчеты об уплате налогов на заработную плату и налогов, направляемых на выплату пособий по безработице, ежеквартальные налоги на прибыль и, конечно, ведение различного вида отчетности, включая сведения, полученные частным образом, и различные гражданские формы. А ведь мы еще не упомянули налоги, взимаемые правитель­ством штата и местными администрация­ми, в нагрузку к которым Dante обязана приобретать лицензии на продажу алко­гольных напитков для каждого из десяти ресторанов и учитывать их раздельно.

Вот она - реальность американской системы налогообложения, федеральные налоги которой базируются на монумен­тальном своде сложнейших законов. Двадцать лет назад, когда налоговые за­коны составляли только третью часть того, что онн представляют сейчас, пре­зидент США Джимми Картер назвал их «позором человечества».

Соблюдение положений кодекса контролируют 115 тыс. сотрудников Налогового управления США, бюджет которого составляет $ 7 млрд. Но эта сумма - лишь незначительная часть из­держек налогоплательщиков, связанных с исполнением их обязательств перед государством. По самым минимальным оценкам исполнение федерального на­логового законодательства обходится американским компаниям в сотни мил­лиардов долларов в год... Крупные ком­пании находятся под неусыпным надзо­ром налоговиков. Так, налоговый отчет одной крупной компании за 1992 г. со­ставил 30 томов, насчитывающих 21 тыс. страниц. Но основная тяжесть бремени ложится на малый бизнес. (далее...)

Предположим, что правительство вводит налог в размере $ 4000 с каждого взрос­лого американца трудоспособного возраста. То есть каждый гражданин США дол­жен заплатить одну и ту же сумму независимо от его дохода и занятий. Такой налог называется аккордным налогом.

Аккордный налог демонстрирует нам различие средней и предельной ста­вок налога. Для налогоплательщика с доходом $ 20 тыс. средняя ставка аккорд­ного налога в размере $4000 составляет 20%; для налогоплательщика доходом $ 40 тыс. средняя налоговая ставка составляет 10 %. Для обоих надо!

плательщиков предельная ставка налога равна нулю, потому что каждый дополни­тельный доллар дохода не изменяет сумму налога.

Аккордный налог - самый эффективный из всех возможных налогов. Так как решения индивида не влияют на сумму налоговых обязательств, налог не искажает стимулы, следовательно, отсутствуют и безвозвратные потери. Так как расчет на­логовых платежей не представляет затруднений, отсутствует необходимость нани­мать налоговых консультантов и бухгалтеров. Аккордный налог минимизирует административное бремя. (далее...)

Один из краеугольных камней системы налогообложения, принцип получаемых выгод, утверждает, что граждане должны платить налоги в соответствии с выгодой, которую они извлекают из услуг правительства. Основная идея этого принципа - попытка распределения общественных благ по законам рынка частных благ. Вряд ли кто-то будет оспаривать справедливость того, что человек, который чаще ходит в кинотеатр, платит за билеты большую сумму, чем любитель полежать на диване перед телевизором. Аналогично человек, который извлекает большую выгоду из пользования общественным благом, должен нести и основные издержки, связанные с его предоставлением, в сравнении с индивидом, не испытывающим в нем особой необходимости.

Принципом получаемых выгод иногда оправдывают существование налога на бензин. В некоторых штатах поступления от налога на бензин направляются на строительство и эксплуатацию дорог. Так как именно те, кто покупает бензин. являются основными пользователями дорог, налог на автомобильное горючее мож­но рассматривать как справедливый способ оплаты правительственной услуги.

Данный принцип используют и в качестве аргумента в защиту того положения. что богатые граждане платят более высокие налоги. Почему? Просто потому, что богатые извлекают большую выгоду из общественных услуг. Граждане, у кото­рых есть что защищать, извлекают основную выгоду из существования полиции. Тот же аргумент можно использовать и для многих других общественных услуг, таких как пожарная охрана, национальная оборона и судебная система. (далее...)

Второй критерий оценки справедливости налоговой системы - принцип способно­сти заплатить налог, утверждающий, что налоги должны взиматься в соответствии со способностью индивида нести налоговое бремя. Иногда его оправдывают ут­верждением, что все граждане должны приносить «одинаковую жертву» в поддер­жку правительства. А отношение к гражданской «жертве» зависит не только от размера налогового платежа, но и от дохода налогоплательщика и других обстоя­тельств. Налог в размере $ 1000, уплаченный бедным человеком, требует большей жертвы, чем налог в размере $ 10 000, перечисленный миллионером.

Принцип способности заплатить налог предполагает введение двух понятий: вертикальной и горизонтальной справедливости. Вертикальная справедливость означает, что налогоплательщики, обладающие высокой способностью к уплате налогов, должны вносить в бюджет государства большую сумму. Горизонталь­ная справедливость означает, что налогоплательщики с равной способностью платить налоги должны вносить одинаковые суммы. Несмотря на распространен­ность этих понятий, они достаточно редко используются для оценки налоговой системы.

Вертикальная справедливость. Если налоги взимаются в соответствии со спо­собностью граждан заплатить их, взносы богатых налогоплательщиков дол­жны превышать платежи менее обеспеченных индивидов. Но сколько должны платить богатые? Большая часть споров ведется вокруг этого вопроса.

Рассмотрим налоговые системы, представленные в табл. 12.6. В каждом слу­чае налогоплательщики с высокими доходами платят большие суммы. Системы отличаются тем, насколько быстро увеличивается размер налога в соответствии с ростом дохода. (далее...)

Основные дискуссии по налоговой политике ведутся вокруг вопроса о ее спра­ведливости по отношению к богатым людям. Объективные критерии оценки шкалы подоходного налога отсутствуют. Давайте рассмотрим налоговые плате­жи семей с различными доходами в действующей в США налоговой системе.

В табл. 12.7 показано распределение федеральных налогов по группам се­мей с разным уровнем доходов. В таблице налогоплательщики распределены в соответствии с получаемым доходом и разбиты на пять групп одинакового размера (квинтилей). Во втором столбце таблицы показан средний доход каждой группы. Средний доход беднейшей группы населения составил $ 7386; средний доход наиболее обеспеченной части населения - $ 99 197.

В третьем и четвертом столбцах сравнивается распределение дохода и рас­пределение налогов по группам. Самая бедная группа получает 3,7 % всего дохода населения и платит 1,4% налогов. Наиболее обеспеченная получает 51,4% всех доходов и платит 58,2 % всех налогов.

В следующем столбце таблицы показана общая сумма налогов в процентном отношении к доходу. Очевидно, что американская федеральная налоговая систе­ма является прогрессивной. Самые бедные семьи платили в виде налогов 8,9 % доходов, а самые богатые - 25,5 %.

Суммы уплаченных налогов искажают картину распределения налогово­го бремени, так как они не включают в себя правительственные трансферты, получаемые семьями. В последнем столбце табл. 12.7 представлены налоги за вычетом трансфертов в процентном выражении от суммы дохода. Трансферты поступают в соответствии с различными программами, такими как социальное страхование и пособия. (далее...)

Отношение к официальной регистрации семьи пример того, насколько сложно достичь горизонтальной справедливости. Рассмотрим две семейные пары, раз­личающиеся по единственному признаку: одна пара состоит в браке официаль­но, другая - нет. Отличительная черта американского подоходного налога состоит в том, что такие пары платят разные налоги.

Распределение налогового бремени и справедливость

Анализ распределения налогового бремени - основное звено оценки справедли­вости налоговой системы. Тот, кому приходится нести основную тяжесть нало­гового бремени, далеко не всегда должен платить налоги правительству (если рассматривать его распределение с позиций справедливости). Поскольку налоги воздействуют на спрос и предложение, изменение равновесных цен оказывает влияние не только на тех, кто платит налоги. Оценивая вертикальную и горизон­тальную справедливость любого налога, необходимо принимать во внимание это косвенное влияние. Однако многие дискуссии о справедливости системы налого­обложения игнорируют его, они базируются на посылке, которую экономисты про­звали «теорией липучки от мух», утверждающей, что налоговое бремя, как муха на липкой бумаге, прилипает туда, где приземлится, - весьма редкое, в действительно­сти, явление.

Например, некто может утверждать, что налог на дорогие меховые шубы вертикально справедлив, так как большинство покупателей мехов - несом­ненно богатые люди. Однако если такие покупатели могут легко заменить меха другими предметами роскоши, введение налога приведет к уменьшению объема продаж меховых изделий. В итоге большая часть налогового бремени ложится на плечи тех, кто производит и продает изделия из шкурок зверей, а не на тех, кто их покупает. Так как большинство рабочих весьма небогаты, справедливость налога на меховые изделия в достаточной степени отличается от той, на которую указывает теория «липучки от мух».

Практикум

Кто платит налог на прибыль корпораций?

Анализ налога на прибыль корпораций представляет прекрасный пример значе­ния изучения распределения налогового бремени. Налог на прибыль корпора­ций популярен среди избирателей. В конце концов корпорации - это не люди. Избиратели, жаждущие уменьшения своих налогов, с удовольствием переложи­ли бы ответственность за оплату счетов на безличные корпорации. Но как распределяется бремя корпоративного налога? Мнения экономистов расходятся. но очевидно: все налоги платят люди. Корпорация скорее собирает налоги, чем платит их. Бремя налогов в конечном итоге падает на людей - акционеров. потребителей или работников корпорации.

Многие экономисты полагают, что основную тяжесть налога на при­быль корпораций несут их работники и потребители. Рассмотрим при­мер. Предположим, что американское правительство увеличивает налог на прибыль для автомобильных компаний. Прежде всего налог ударяв по собственникам компаний, которые получают меньше прибыли. Так ка прибыль корпораций снижается, сокращаются инвестиции в новое строительство и модернизацию производства. Собственники используют свои средства каким-то иным образом - например, покупают новые дома или направляют высвобождающиеся средства в другие отрасли или страны. С уменьшением количества автомобильных заводов предложение автомашин сокращается, соответственно уменьшается спрос на труд в отрасли. Таким образом, налог на прибыль автомо­бильных корпораций приводит к увеличению цены на автомашины и уменьше­нию заработной платы рабочих.

Анализ распределения бремени налога на прибыль корпораций показы-зает, какой опасной может быть теория «липучки от мух». Налог на при­быль корпораций популярен частично потому, что общественность считает, что основная его тяжесть ложится на богатые компании. Но те, кто в конечном итоге несет бремя налога - потребители и работники корпораций, - далеко не миллионеры. Осознание данного факта общественностью привело бы к сниже­нию популярности лозунга об увеличении налога на прибыль корпораций среди избирателей.

Дискуссиям о том, должно ли федеральное правительство США отказаться от существующей налоговой системы в пользу более простой, так называемой системы единообразного налога, кажется, не суждено завершиться. В начале 1980-х гг. единообразный налог был предложен экономистом Робертом Хол­лом и ученым Элвином Рэбушкой. Время от времени он привлекает внимание как левых (Джерри Браун, бывший губернатор Калифорнии и кандидат в президенты от демократической партии в первом круге голосования), так и правых политиков (Стив Форбс, издатель-мультимиллионер и кандидат в пре­зиденты от республиканской партии в первом круге голосования).

Сущность всех предлагаемых планов сводится к введению единой низ­кой ставки налога для всех доходов, превышающих определенную сумму. Предположим, что ставка единого налога составляет 19 %, а налогооблагаемая база - доход, превышающий $ 10 тыс. В таком случае размер налога опреде­ляется по формуле:

Налог = 0,19 х (доход минус $ 10 тыс.)

Введение необлагаемого налогом минимума дохода превращает единообраз­ный налог в прогрессивный: средняя ставка налога увеличивается вместе с ростом дохода, хотя предельная ставка налога остается постоянной. Более того, некоторые предложенные проекты предусматривали введение «отрицательного налога» (в нашем случае, если доход индивида меньше, чем $ 10 тыс., он имеет право на компенсацию от правительства).

Сторонники единообразного налога считают:

• Единообразный налог устраняет множество вычетов из налогооблагаемой базы, которые производятся при настоящей налоговой системе (уплата про­центов по закладным, благотворительные взносы). Расширяя таким обра­зом налогооблагаемую базу, единообразный налог приведет к уменьшению предельных ставок налогов. Снижение ставок налога означает увеличение экономической эффективности, то есть увеличение размеров экономическо­го «пирога».
• Простота взимания единообразного налога означает значительное сокраще­ние административного бремени. Его сторонники заявляют, что многие нало­гоплательщики могли бы уместить записи о своих доходах на почтовой открытке. Так как налогоплательщики платили бы одинаковую ставку нале-га вне зависимости от форм дохода, исчезает необходимость в услугах спе­циалистов по налоговым лазейкам.
• Так как предельная ставка налога постоянна, налог скорее уплачивается не тем, кто получает доход, а его работодателем. Налог на дивиденды может собираться на уровне корпораций, а не на уровне частных лиц. Это приведет к снижению административных издержек.
• Единообразный налог заменил бы и подоходный налог, и налог на прибыль корпораций. Все доходы независимо от того, получены ли они в качестве заработной платы или в результате обладания акциями корпораций, об­лагались бы налогом один раз по одной и той же предельной ставке Единообразный налог устранил бы существующее двойное налогообло­жение прибыли корпораций, которое негативно влияет на уровень про­изводственных инвестиций.
• При расчете налогооблагаемой базы компаниям было бы разрешено вы­читать все законные расходы, включая затраты на новые инвестицион­ные товары, что делает его похожим на налог на потребление, а не на налог на доход, или, говоря более точно, была бы устранена основная причи­на, подрывающая стимулы населения к сбережениям. (далее...)